完善国家应急管理体系 持续提升巨灾应对能力

■游志斌

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。

完善国家应急管理体系，需要对在准备、响应和早期恢复阶段所涉及的资源、责任等一系列管理问题进行战略谋划与科学设计，也需要结合类似新冠肺炎疫情等重特大突发公共事件应对情况进行系统评估、持续改进。党的十八大以来，党中央高度重视应急管理体系建设。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。

笔者以为，在“十四五”时期，可以结合我国巨灾风险的实际特点，充分发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化，提升国家安全治理效能。

一、编制实施好“十四五”国家应急体系规划

“十四五”国家应急体系规划是应急管理部组建后，制定的首个应急管理体系规划。编制实施好“十四五”国家应急体系规划，对我国未来应急管理事业的发展至为关键，是落实《建议》要求的最有力举措。在“十四五”国家应急体系规划编制过程中，要在科学评估我国面临的巨灾风险基础上，尤其是要结合此次疫情中遇到的突出问题，优化我国的巨灾应急管理体系。一是要研究实现《建议》提出的主要目标，比如“防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力”“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程”。二是要通过配套措施或项目扎实落实《建议》中的具体政策要求，比如，“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。三是要注意创新推动防范化解重大风险基础性工作，不断增强人民群众安全感，比如坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，完善公民安全教育体系，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，加强公益宣传，普及灾害应对常识，培育巨灾应对文化，开展常态化灾害疏散演练，支持引导社区居民开展灾害隐患排查和治理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线；注意完善巨灾应对初期响应制度建设，注意加强应急准备、监测预警、信息报告、协调配合等基本能力建设，增强城市生命线工程抗御灾害的能力。

二、健全巨灾应对紧急决断制度

《建议》把“防范化解重大风险体制机制不断健全”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。巨灾应对紧急决断制度是一项按照“底线思维”要求，防范化解重大风险的重大制度设计。一是加强巨灾初期响应制度设计，研究和总结重大安全决策的“制度响应设计”，即在巨灾条件下，不再通过逐级领导批示响应，而是通过建立“事前责任划分”制度、“预授权”制度、事后总体评估和责任追究制度等体系化的制度设计，确保在巨灾条件下的响应机制能自动启动，最大限度提升决策效率，并防止权力不被滥用。二是合理划分巨灾管理中的“后方行政决策权”和“前方现场指挥权”，完善现场指挥和后方领导决策的整体制度设计，真正建立起属地化领导和现场专业化指挥相衔接、相协调的制度，加快建立平战结合、平灾结合的标准化突发事件指挥体系。三是建立综合安全信息管理制度，加强综合安全信息管理资源的整合和共享，逐步解决各部门、各地方信息资源分割、闭锁的问题，构建平战结合、平灾结合的大情报信息体系，强化对国内外、实体和虚拟安全信息的综合分析、研判和评估功能，重点加强基于综合安全信息的预警预测、决策支撑等功能。四是加强应急预案管理，健全应急预案体系，落实各环节责任和措施，研究借助业务连续性管理、情景构建等方法，建立和完善国家巨灾应急预案体系，提高巨灾快速应对能力。

三、全面统筹规划中国应急力量体系建设

《建议》把“突发公共事件应急能力显著增强”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。在“十四五”时期，可以考虑系统谋划、科学统筹中国应急救援力量整体建设，构建立体式、全天候、全灾种、高水平的综合应急救援体系，研究航空、高铁、水上应急救援力量投送方式等保障机制，最终形成中国应急救援队伍强大的体系能力。要加强领导干部巨灾应对的专业化能力和水平，提高各级干部在巨灾条件下的应急指挥调度能力。要探索研究当前卫生应急服务队伍建设，重点研究消防队伍承担“院前急救”力量的制度设计，在消防队伍中建立院前急救力量，比如，消防急救队伍。另外，要研究设计“风险—任务”型应急救援编组模块，进行事前的“任务规划”，细分巨灾应急救援支撑功能，并配备相应的装备，提高巨灾应对的协调协作，提升行动效率与效能。

四、构建应对迟滞或阻断中华民族伟大复兴进程风险的应急物资储备体系

《建议》把“自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力”作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。从巨灾应对的角度来看，我国应急物资保障能力虽然大幅提升，但仍不能满足大规模、高强度的即时应急物资需求。此外，我国不仅有众多大城市，超大城市也可能面临应急物资保障需求，且超大城市通常具有人口众多、机构和人员情况复杂、损失放大效应显著、应急物资保障难度更大等特点。随着人民群众的安全需求越来越大，对巨灾条件下应急物资储备保障的类别、便捷性、精准度等也提出了更高要求、更大挑战。这也将是今后应急物资储备保障体系建设的重要立足点和出发点。建议把未来20年我国仍可能面临的特大地震、特大洪水、颜色革命、世界性饥荒、烈性传染病、大规模群体性事件、大规模恐怖袭击、大城市运行功能障碍、网络安全、战略性工程安全故障、核事故、局部战争冲突等重特大突发事件风险，作为应急物资储备保障体系建设的战略需求方向，作为构建国家应急物资储备保障体系的逻辑前提与重要基础。同时，研究和探索把军队作战、国防动员等体系资源纳入国家应急管理体系的有效途径，提高各类资源平战结合、平灾结合的共享集约化水平，全方位提高应急资源的快速投送和保障能力。研究探索平灾结合、平战结合的应急物资储备与生产能力储备相结合的储备管理模式，加快编制平战结合、平灾结合共通的应急物资产品目录。在巨灾风险评估的基础上，结合应急管理和军事斗争的双重需要，在“十四五”时期加快推进共享集约、快速高效的国家安全保障体系建设。

五、完善巨灾应对的相关配套制度建设

“十四五”时期，要系统梳理和修订《突发事件应对法》等相关法律法规，为防范化解重大风险，应对巨灾挑战提供法律和制度保障。抓紧研究出台巨灾应对的紧急状态法律法规，以解决紧急情况下的执法监督、应急征用征收、应急服务等方面的法律问题；制定灾害救助法，以解决弱势群体救助、产业救助、金融信贷等救助政策问题；建立预防与准备、监测与预警、应急处置、恢复与重建等各环节的工作指南或标准体系；建立健全针对突发公共事件的应对能力全过程评估制度；研究建立配套的应急管理人才选拔、资格认证、干部调训和培训、绩效考核等一系列配套制度。

（作者系中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心“一带一路”风险治理教研室主任、教授）