强化公共安全服务思维 推进完善应急管理体系

■张 强

党的十九届五中全会指出，统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。我们要充分学习领会这一重大战略部署，不仅要结合对当前矛盾和风险易发期的国情认知，切实把握发展和安全的辩证关系，更要坚持系统观念，在完善公共安全服务体系的系统路径方面下好先手棋、打好主动仗，推进完善应急管理体系。

应急管理是一项系统的公共管理工作，旨在为公众提供公共安全服务。从本质而言，向公众提供各类公共安全服务、营造安全有序的社会环境是政府的一项基本职责。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）在“十四五”时期经济社会发展的主要目标中提出，基本公共服务均等化水平明显提高，社会治理特别是基层治理水平明显提高。对公共安全服务而言，各级党政部门同样需要致力于做好以人民为中心的应急管理体系建设，提升公共安全服务的均等化、数字化、智能化水平，强化基层公共安全服务保障，以解决公共安全服务需求的快速多样化增长与有效供给不足之间的矛盾。

在现行经济体制和社会改革主线中，政府主要履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等职能，公共安全是公共服务职能中的重要组成部分，也是应急管理部门及相关部门的重要职能之一。总体上，加强公共安全服务思维将促进各级管理者、各界参与者从服务重心、服务体系、服务能力等方面入手，深入理解应急管理的基础性特征，对于应急管理体系的完善具有重要意义。

明晰基本公共安全服务清单，回应公共安全服务需求

历史上的重大灾难和当前全球肆虐的新冠肺炎疫情都在提醒我们，保障人民生命安全是各级政府公共安全服务职能中重要的、基础性的职责。为此，《建议》特别强调保障人民生命安全是建设更高水平平安中国的重点工作之一。一方面，要积极推动人民生命安全保障服务均等化，全面覆盖发达地区和欠发达地区，有效递送公共安全服务，一个不落地保障人民生命安全；另一方面，要全面促进基本生命安全之外的身心健康等非基础性服务的保障。

应急管理体系建设乃至公共安全服务也涉及非基础性内容，在生命安全之外还有着对身心健康风险防范和维护等多元的服务需求，而且这些需求在不同情景、不同人群、不同地区存在差异性表现。这就要求在推进应急管理体系和能力现代化时要聚焦并优化政策工具的使用，一方面明晰基本公共安全服务清单，如应急能力建设重大工程、应急处置与救援救灾、自然灾害救助等，强化强制性政策工具的使用，不仅要做到全覆盖，还要实现均等化；另一方面，对于公共安全涉及的非基本公共服务需求也要积极回应，如防灾减灾咨询服务、企业财产保全服务以及各类定制性安全服务等，侧重运用倡导性政策工具，鼓励各级政府、企业、社会组织、志愿者立足实际，逐步务实递送此类服务。需要注意的是，基本公共安全服务和非基本公共安全服务之间只有原则上的界定，并没有不可逾越的鸿沟，会随着时代发展和地区差异有所变化。

细化公共安全服务递送者之间的责权划分

《建议》在对强化公共服务能力作出部署的同时，也在谋划现代财税金融体制的建立，强调要“深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”。显然，对于保障公共安全这样的重大事项，需要从强化公共安全服务的角度建立强力的财政支撑。

基于公共安全服务思维，我们需要清醒地认识到安全是相对的，不是绝对的，保障安全是有成本的、需要进行绩效评估和过程管理的一种公共服务。具体而言，在应对灾害的不同阶段，我们既要重视临时性抗灾救灾工作的财政支撑，又要强化长期的、韧性的防灾减灾工作的财政保障能力建设。同时，还需要细化公共安全服务递送者之间的责权划分，这不仅涉及纵向各级政府、横向各部门之间如何划分财权、事权，还关乎市场和社会组织等其他参与者财权、事权分担与匹配机制的建立。各级各部门只有立足安全发展需求，明晰权责，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，才能充分发挥中央和地方的积极性，发挥资源的优化配置作用，增强各级政府的责任意识。

要实现各类财政资金的有序高效使用，就需要加强对我国各类公共服务体系经验的学习和借鉴。2020年以来，不仅财政部会同应急管理部制定印发了《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》，明晰了开展救灾、救助的共同财政事权转移支付原则和管理流程，国务院办公厅还专门印发《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，从灾害应对不同阶段的各项具体服务职能入手，对各级政府间的事权和财权予以划分。

此外，还要深刻认识政府、市场及社会的关系，促进政府服务、市场服务和社会志愿服务有机融合，在政府履行职能的同时，动员市场和社会力量递送公共安全服务。因此，在编制“十四五”相关规划时，我们需要进一步深化对公共安全的公共服务属性的认知，一方面做好财政资金的科学预算和绩效管理；另一方面，充分发挥市场和社会组织参与公共服务的作用，充分利用灾害保险、慈善捐助等多元化渠道，实现公共安全服务递送的有序、有效、有力。

强化基层应急管理能力建设，改变能力倒挂局面

在加强和创新社会治理方面，《建议》提出，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设。

“基础不牢，地动山摇。”党的十九大报告也提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

作为灾害发生的第一时空、灾害应对第一响应人的所在地，基层的防灾减灾抗灾救灾能力提升至关重要。为此，要贯彻落实习近平总书记提出的坚持党的群众观点、群众路线，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的要求，通过编制“十四五”相关规划、提供专项预算支持等举措，强化基层应急管理能力建设，尽快改变应急管理能力倒挂的局面，动员各方力量参与推进基层织网工作。健全安全领域的公共服务体系，我们不能单纯依靠高科技、硬技术，也要充分重视兼容性的“低科技”、软技术，发展面向基层的适应性技术能力，并将安全责任制落实到位、到岗、到人。

当然，要强化系统的公共安全服务思维，还需决策者更新理念，意识到安全作为一项重要的公共服务，要和其他公共服务一样坚持以人民为中心的发展思想、坚持新发展理念，变革公共安全服务体系。正如应急管理部党委在传达学习贯彻习近平总书记重要讲话和党的十九届五中全会精神专题学习会上明确提出的，要体现责任主体多元化和协同性，按照安全生产“三个必须”原则，坚持齐抓共管、社会共治，推动政府、社会、市场、企业、个人各司其职、各负其责，筑牢防灾减灾救灾人民防线。

（作者系北京师范大学风险治理创新研究中心主任、教授、博士生导师）