构建中国特色应急管理体系应有的基本共识和主体框架

习近平总书记关于安全生产和应急管理的重要指示是理论构建的源泉

方法策略体系是量化能力建设的科学尺度

高科技的应用是应急能力现代化的重要标志

专业基础理论体系是涵养所有能力的肥沃土壤

政策法规标准体系是衡量机制建设的规范

社会应急保险体系是保障人民群众最基本需求的底线

我国是一个人口大国，地理地质气候条件复杂，经济业态呈现出全种类、全链条结构，是世界上灾害事故多发频发的国家之一。

自2003年“非典事件”至今，我国经历过包括自然灾害、事故灾难、公共卫生等几乎所有种类的突发事件。这些重大突发事件犹如晨钟暮鼓，促使我国安全生产应急管理体制机制不断创新与完善，全国各行业、各地区、各部门相继建设了多种类、多系统的应急预案和综合应急体系平台，国家先后出台一系列法律法规，为构建中国特色的应急管理体系、提升应急管理能力现代化水平奠定了坚实的基础。诸多重特大突发事件的成功处置，有效减少了生命财产的损失，维护了社会稳定。然而，突发事件的基本规律和严峻现实、社会发展的重大变革和前沿科技的时代特性警示我们，我国应急管理体制机制法制建设仍在路上。如何构建适应中国国情、具有中国特色的应急管理体制，继续提升应急管理能力现代化水平，遏制重特大事故灾难的发生，将是我们长期面临的重大任务。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为构建中国特色应急管理体系，推进应急管理能力现代化指明了目标与方向。根据《决定》，构建中国特色的应急管理体系，推进应急管理能力现代化建设，首先需要在全社会形成基本共识，找到关键环节，确定科学思路；其次，还需要理论与实践并举，规划完善应急体系架构，严格遵循体系架构，完善应急体制机制。

构建基本应急理念与共识

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本”“发展决不能以牺牲人的生命为代价”。习近平总书记指出，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。这些重要论述充分体现了高瞻远瞩的战略眼光和强烈的历史担当。

能够集中力量办大事，在应对重特大突发事件时可以举全国之力，做到上下齐心、共克时艰，这是我们的制度优势之一。中国特色社会主义制度的优越性和“四个自信”，也为我们在现实中和既有工作的基础上创新构建中国特色应急管理体系，推进应急管理能力现代化建设增强了信心、力量，构成了中国应急管理制度基石和应急文化共识。

改革开放以来，我国累计颁布实施《突发事件应对法》《安全生产法》等70多部应急管理法律法规。中共中央、国务院印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，各方制定了550余万件应急预案，形成了应对特别重大灾害“1个响应总册+15个分灾种手册+7个保障机制”的应急工作体系和“扁平化”组织指挥体系、防范救援救灾“一体化”运作体系。

新成立的应急管理部已与32个部门和单位建立了会商研判和协同响应机制，与中央军委联合参谋部建立了军地应急救援联动机制，在应对诸多重大自然灾害和事故灾难的实践中不断探索，形成了一套行之有效的抢险救援技战术打法，显著提升了攻坚克难的应急能力，有力、有序、有效应对了一系列超强台风、严重洪涝灾害、重大堰塞湖、重大森林火灾、特大山体滑坡和严重地震灾害，最大限度减少了生命财产损失。

这些预案、法规或机制的建设和能力的形成，为构建中国特色应急管理体系，推进应急管理能力现代化建设和创新发展奠定了坚实基础，固化为统一的法律制度和监督执行机制，并通过专业部门法、灵活政策作为应急管理基础法律的有力补充保障，依法实现应急管理和危机应对，在依法应急中找到了共识。

中国特色应急管理体系需要多系统的集合

中国特色应急管理体系的框架主要涵盖思想体系、方法策略体系、高科技应用体系、专业基础理论体系、政策法规标准体系、专业人才队伍教育培养体系、社会应急保险体系，是多系统的集合。主要体现为以下六个方面：

一、习近平总书记关于安全生产和应急管理的重要指示是理论构建的源泉

危机应急理论体系是我国人民历经磨难而得来的理论与实践之光辉结晶，是丰富经验和深刻教训的凝结和升华，是示范性、浸润性、教化性、镶嵌式、模式化的科技模具。习近平总书记近年来关于安全生产和应急管理的重要指示，照亮构建中国特色应急管理体系的前程，指引推进应急管理能力现代化建设的正确方向，成为新时代应急管理的理论源泉。总体国家安全观涵盖了安全生产、应急管理等内容，要求我们从对内对外两个方面抓，从防灾减灾救灾三个维度管。

二、 方法策略体系是量化能力建设的科学尺度

突发事件关键在预防，预防的核心内容是预警研判，预警监测的基本方法是风险辨识、风险研判、风险评估、风险化解排除。诸多重特大突发事件的规律表明：对风险识别的麻痹大意，对排除风险的疏忽懈怠，对利益和风险矛盾关系的错位，对化解、根除风险方法策略的欠缺，是教训中的深刻教训。空喊预防一万遍，不如排除一风险，是“安全第一”的本质与内涵，是从治理源头、从关口前移的角度遏制突发事件的发生，处理好发展与安全、利益与安全、业绩与安全逻辑关系最基础、最重要、最有效的方法和策略。

三、高科技的应用是应急能力现代化的重要标志

新时代高科技迅猛发展，基于地质地理信息技术、遥感遥测遥控的监测技术、GPS和北斗的导航定位技术、可视化的屏显技术以及区块链、大数据、人工智能、网络感知等先进技术，共同构成中国特色应急管理体系的科技底层技术支撑，是高效预防和处置突发事件的强大工具。然而，从目前我国对这些高科技的应用实践看，商业化创新应用得早、快、好，但在安全生产应急管理方面的应用和创新相对迟缓，呈现出晚、慢、差的状态。可以说，高科技在创新应急管理领域的应用开发和探索是大势所趋，深开发、早应用刻不容缓。

四、专业基础理论体系是涵养所有能力的肥沃土壤

安全生产应急管理是社会科学与自然科学综合交叉而侧重于实践应用的专业领域，而我国在这方面的相关研究、探讨起步较晚、发展滞后。目前，我国高校教育领域对应急管理学科的建设处于起步状态，系统教材匮乏，专业师资稀缺，教育培养方式与社会需求脱节，专业培养力量薄弱，这也是我国应急管理人才队伍面临大量缺口的重要原因。令人欣慰的是，教育部已经开始推进应急管理学科的建设，批准大中专高等院校设立应急管理专业。在不远的将来，安全生产应急管理专业人才队伍的教育培养，能够为我国应急管理事业提供重要的人才支撑。

五、政策法规标准体系是衡量机制建设的规范

安全生产应急管理需要政策法规，需要设立标准。政策法规是体系建设的基石，条例条令标准是考察能力建设的规范和尺度，依据强有力的政策法规，凭借符合应急规律和国情的标准，是安全生产应急管理抢险救援的法度，是打造专业队伍坚强实力的依据。近年来，相继出台了《突发事件应对法》《安全生产法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等一系列政策法规文件，应急管理的若干标准或条例条令也正在制定当中。这些，为实现信息资源共享、互联互通，突破部门瓶颈、发挥预案和综合应急指挥平台的科学效能，打通依法应急、合法救援的宽阔道路，构建中国特色应急管理体系，提升应急能力现代化水平，创造了优良的机遇和环境条件。

六、社会应急保险体系是保障人民群众最基本需求的底线

重大突发自然灾害和事故灾难对人民群众生命财产的损害极大，一次事故可能让百年企业破产，让幸福家庭家破人亡，让实现小康的群体返贫。然而，一次高效成功的应急救援只能有效减少生命财产损失，却无法保证灾难事故核心区域的企业和家庭不受任何损失。因此，动员相关企业和人民群众了解、理解、加入可靠可信的社会保险平台，对灾后恢复生产、恢复家庭正常生活状态、避免因灾返贫不失为大有利好的措施和办法。目前，保险机制有不少的空白区和盲区，我国社会应急保险的参与力度仍存在较大发展空间。国家和相关保险机构应鼓励在安全生产应急管理领域创新探索保险机制，形成与中国特色应急管理体系相吻合的覆盖全社会、保障人民群众利益的保险机制。

构建中国特色的应急管理体系，提升应急管理能力现代化水平，关系我党作为领导核心并长期执政，关乎社会稳定、长治久安、国家安全。因此，必须站在总体国家安全观的战略高度，围绕国民经济规划发展的系统维度、危机应急和风险管理的专业深度、高科技迅猛发展的技术精度、中华民族全面增强危机意识的广度上来全面考量和构架。

    （作者：董传仪系中国科学院大学应急管理研究中心原执行主任，范晓娟系山东农业大学公共管理学院副教授）