将工作成果通过地方性法规加以固化

——辽宁大连市探索安全生产地方法规立法工作侧记

■何敬宇

《大连市安全生产监督管理条例》（以下简称《条例》）实施3年来，辽宁省大连市安全生产形势持续稳定向好。截至2020年5月底，大连市各类生产经营性事故起数和死亡人数同比下降42.1%和26.3%，为创建全国安全发展示范城市奠定了坚实的基础。企业非法违法行为减少，人民幸福指数不断攀升，究其原因，法制保障发挥了重要作用。

安全立法确有必要

随着经济社会的快速发展，安全生产基础薄弱的缺点愈发突出。大连市应急管理局局长杨哲介绍，在2016年的立法调研中发现，大连市安全生产监督管理体制、机制尚不够完善；一些生产经营单位安全生产法治意识淡薄，片面强调经济效益；生产经营单位主体责任落实不到位，安全生产监督力量建设、信息化和应急救援水平不能满足实际需要等问题依然未能得到有效解决。

此外，修订后的《安全生产法》《辽宁省安全生产条例》以及《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》等，对安全生产工作提出了新的要求。

结合大连市安全生产工作中实际存在的问题，按照相关法律法规以及规章政策的要求，迫切需要制定《条例》，通过法律支撑和法律保障推动上述问题的解决。因此，为了夯实安全生产的基础性，将已有的安全生产工作成果通过地方性法规加以固化，进一步促进安全生产形势平稳，大连市制定《条例》是十分必要的。

大连市也具备相应的立法条件。

2015年以来，大连市先后被国务院安委会办公室列为全国安全发展示范城市（试点）、全国遏制重特大事故试点城市和全国安全生产领域改革发展工作联系点，大连市出台的一系列安全生产领域规范性文件，安全生产监督管理部门采取的政策措施，这些都为地方法规的制定奠定了基础。同时，大连市为地方法制建设提供了较为充足的人力、财力保障。安全生产事关人民福祉，事关经济社会发展大局，大连市委、市政府、立法机关和安全生产监督管理部门十分关注和支持安全生产领域的立法工作。

广泛调研稳步推进

2016年初，原大连市安监局成立了立法起草工作小组，组建了起草班子，采取调研论证、外出考察学习等方式，认真研究了大连市安全生产工作存在的问题，结合安全生产监管工作的实际，借鉴其他省市的做法，开展广泛的前期调研，有序推进立法工作。

《条例》的起草聚焦问题，注重论证沟通。草案形成后，由大连市人大财政经济委员会进行了初审，向市人大法制委委员、部分市人大代表、立法专家顾问以及基层立法联系点、市政协、县（市、区）人大常委会等相关单位和部门相关人员征求了意见。2016年12月27日，大连市人大常委会会议对草案进行了审议。会后，法制工作委员会认真研究了常委会组成人员的意见，并将该草案发送给市人大法制委委员、部分市人大代表、立法专家顾问以及基层立法联系点、市政协、县（市、区）人大常委会等相关单位和部门相关人员，再次征求意见。

《条例》于2017年4月25日经大连市人大常委会会议表决通过，并于7月1日起施行。

《条例》分为总则、生产经营单位的安全生产保障、危险化学品安全、安全生产的监督管理、生产安全事故应急救援和调查处理、法律责任、附则等七章，共四十二条，不仅对安全生产工作作了具体规定，还对上位法形成了有效补充和细化。

在总体思路上，一方面《条例》总结了大连市安全生产工作取得的经验，深入查找安全生产领域存在的突出问题，健全完善了该市安全生产法规制度规定；另一方面，《条例》以防范遏制重特大生产安全事故为目标，突出事前预防，落实企业全员安全生产责任制。

立法成果日益凸显

《条例》对安全生产工作的积极影响愈发凸显。

《条例》将大连市在监督管理实践中总结的创新管理举措写入条例，将各级人员各自承担的安全生产职责义务进行细化，在《条例》第四条提出生产经营单位是安全生产工作的责任主体，生产经营单位的主要负责人和实际控制人同为本单位安全生产第一责任人，对本单位安全生产工作全面负责，分管安全生产的负责人对本单位的安全生产工作具体负责，其他负责人、相关人员在履行岗位职责的同时履行相应的安全生产工作职责。

同时，明确了生产经营单位最小单元的安全生产职责，只有其严格履行安全生产职责才能够从最基层确保生产经营单位的生产安全。第十二条提出生产经营单位班组长或者现场带班人员在当班期间应当履行布置当班安全生产工作，组织检查确认作业场所、设施、设备、工具以及防护用品等是否符合要求；巡回检查作业环境、安全设施及生产系统，及时排查并按照规定处理事故隐患；实施岗位安全标准化作业，模范遵守安全操作规程，纠正和制止不安全行为的安全生产职责。

《条例》强化了生产经营单位基本安全生产要求，突出了生产经营单位技术机构及技术人员的安全生产职责。在第十一条中明确技术机构及其人员应当组织制定并实施本单位的安全操作规程、安全技术标准，保障产品或者工艺设计符合安全生产要求；组织制定并实施本单位安全技术措施、整改技术措施，以及应急救援技术措施；检查本单位生产经营过程中存在的安全技术问题并及时组织处理。

《条例》进一步明确了安全生产监管措施。依据有关法律法规和国务院安委会的有关规定，明确了负有安全监督管理职责部门的监管职责，使“三个必须”职责更加清晰，便于操作。规范了安全生产监督检查等相关事项。

明确了各相关部门应当制定安全生产年度监督检查计划，对生产经营单位的安全生产工作开展全面检查和“双随机”检查。确定了市、县以及相关部门和单位应急救援体系建设和预案编制、演练要求，细化了发生事故后的应急救援和处置措施，确立了事故调查费用承担的原则。

《条例》明确了发包单位资质和责任。在《安全生产法》关于生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租责任的规定基础之上，结合工作实际，增加了生产经营单位发包生产经营设施设备维修、维护项目的责任。在第十八条规定生产经营单位应当对承包单位的维修、维护活动进行监督，不得发包给不具备安全生产条件或相应资质的单位或个人。在法律责任一章中明确了生产经营单位将生产经营设施设备维修、维护项目发包给不具备条件或资质的单位或个人，应承担的责任。

《条例》将“双制度”上升为地方性法规。“双制度”即“安全生产承诺公告制度”和“风险防控报告单制度”。将聚焦高风险企业中的高风险装置和作业，进一步加强安全管控，进而遏制重特大事故发生。第十九条规定，“高危行业领域、大中型生产经营单位、重大建设项目、人员密集场所应当每天进行安全风险自查，由主要负责人将自查结果在作业、经营场所进行公告；并应当按照不同行业风险分级方法，排查风险、组织评估防控措施，定期向负有安全生产监督管理职责的部门报告”。

结合石油化工产业是大连市重要支柱产业的实际，《条例》以专章形式对化工企业安全管理、化工园区监督管理作出规定。第三章进一步细化了化工园区的规划、选址建设，化工园区或者化工集中区建设的安全条件，院墙外安全距离的规定；进一步明确了对涉及危险化学品的生产经营单位设置和使用安全设施、储存危险化学品和相关数据备份、进行检修和维修等作业的规定。

大连市发挥立法作用，用制度领跑，使全市安全生产工作在法制的严要求下一步步规范，并走上安全发展快车道，为全面建设“平安大连”，创建安全发展示范城市提供了可靠的制度保障。

记者手记

用好立法这个利器

运用好法治思维和法治手段是地方治理能力现代化的应有之义，利用好地方立法权是地方人大和政府提高地方治理水平、实现差异化管理的有力保障。用好立法这个利器，对强化安全生产监督执法工作起到提升和推进作用。

在2017年大连市颁布实施《大连市安全生产监督管理条例》以前，大连在安全生产地方性法规建设上尚不完善，安全监管主要依据《安全生产法》《辽宁省安全生产条例》和规范性文件。

地方立法有重大意义，将规范性文件升级为地方性法规，能够以更大的强制力保证规则的实施，可以设定行政许可、行政处罚、行政强制等项目，细化地区安全生产领域的监管。还可以在上位法的框架内创设符合本地区实际的制度和规则，从而对当地安全生产进行更有针对性的管理。因此，应该用好立法这个利器。