执法监督应是一个闭环管理的过程，然而在实践中，有的地方仍存在“以罚代管”“罚而不管”的情况。为什么会出现这种情况？如何规避“以罚代管”“罚而不管”，让执法监督真正发挥作用？如何扣紧执法的最后一环，真正做到执法闭环？本报特邀一线执法人员交流畅谈，以飨读者。

　　用制度和监督来规范执法闭环 

　　■谷林

　　安全生产行政执法监督是督促生产经营单位落实安全生产主体责任，及时管控风险，发现和消除事故隐患的重要手段。

　　执法监督包括检查、立案、处罚、结案和督促落实整改等环节，是一个闭环管理的过程。但是，在一些地方，我们却看到一种“怪现象”，执法监督人员热衷于检查、罚款，“交了钱就行”，对于企业是否认真整改违法行为、消除隐患却漠不关心，隐患整改没有形成闭环。

　　其实，导致行政执法监督没有形成闭环的原因很多。有的地方热衷于执法数据“大跃进”，搞办案数量、罚款数量排名，实施“末位通报法”，倒逼基层执法部门和人员“滥罚”，属于工作考核驱动型；有的地方把部门工作经费、收入与处罚金额挂钩，罚得越多，拿得越多，这是经济利益驱动型；有的地方存在“猫鼠共谋”，执法人员为企业的违法行为开绿灯，按照“同一违法行为不得给予两次以上的行政处罚”的要求，罚一次可保该企业一年内“不受干扰”，背后是巨大的利益交换；还有的执法人员执法能力和水平不足，对闭环的理解和认识不到位。

　　执法不闭环，后果很严重。

　　最直接的，隐患得不到消除，不断发酵，很可能酿成更大的事故，甚至导致群死群伤，这样的例子不胜枚举。同时，因为执法监督不落实而导致事故，执法人员负有不可推卸的责任，甚至要被追究刑责。更重要的是，“罚而不管”“以罚代停”，严重影响了党和国家安全生产方针政策及法律法规的贯彻落实，损害了政府公信力。

　　因此，执法一定要闭环。

　　笔者认为，可以从制度和监督上精准发力来规范执法闭环。首先，完善执法办案制度，将行政相对人的整改落实情况作为案件结案的必须文件归档。其次，加强过程监督，内设法规部门要加强对案件的核查，督促落实闭环管理。同时，加强事后监督，推行案件“回访”制度，纪委监委部门要加强对行政相对人的回访，了解其是否真正落实整改，并加大对执法监督人员违法乱纪的打击力度。最后，鼓励公众参与监督，对安全隐患、违法行为进行举报，让“罚而不管”无处可遁。

　　以罚促管，规范使用行政处罚权 

　　■则平

　　严执法是促进安全生产工作的有效手段，对于督促生产经营单位履行安全生产主体责任、深化隐患排查整治、预防生产安全事故发生有着非比寻常的作用。然而，一些监管部门在强化安全生产监管执法之时，或多或少存在“以罚代管”的现象。

　　“以罚代管”一方面以行政处罚替代安全生产监管，部分监管人员产生了处罚过了，就是履责到位了的想法，将安全生产监管职能简而化之，使得安全生产违法违规行为得不到有效遏制，极易产生监管缺位；另一方面罚款成本有时远低于违法违规成本，一些生产经营单位宁可被罚款，也不愿花钱整改问题，滋生了“罚款过了就没事”的想法，致使隐患长期得不到整改，严重威胁职工的生命财产安全。

　　严格执法必须严防“以罚代管”，铲除“以罚代管”滋生的土壤，坚决做到“以罚促管”。

　　实现“以罚代管”到“以罚促管”的转变，首先要重塑执法理念。各级监管执法人员要转变执法理念，对安全生产监管职责进一步梳理，强化思想认识，全面提升履职能力。其次要加强过程管控。执法者要加强对被处罚生产经营单位的后续跟踪检查、抽查，确保生产经营单位按照要求将事故隐患整改到位，对于限期内事故隐患尚未整改到位的生产经营单位，该停产整顿的要停产整顿，该关闭的要关闭，杜绝屡罚不改现象。再次要加强制度建设。要依据行政处罚法等法律法规，进一步建立健全行政处罚各项制度，约束行政处罚行为，把行政处罚的权力关进制度的“笼子”。最后要强化法制监督。一方面要加强对安全生产行政处罚案件的法制审核、监督，确保实体公正、程序公正；另一方面要加强社会监督，积极动员社会力量参与对行政处罚的监督，执法人员对群众举报的违法违规行为要及时整改。

　　行政处罚是手段，促进安全生产管理才是目的。笔者认为，监管执法人员要规范使用行政处罚权，积极探索更加有效的执法方式，切勿“以罚代管”。

　　落实分级管理探索管罚分离 

　　■陈力

　　保持安全生产执法处罚高压态势是督促企业落实安全生产主体责任的有效措施。工作实践中，一些地方在监管执法过程中可能存在以罚代管、人情执法、选择性执法等情况，甚至出现屡罚屡犯、刚处罚就出事的“怪现象”。笔者认为，在有限的人力资源条件下，有关部门应采取分级管理、管罚分离等措施，完善信息化管理系统和企业诚信体系建设，确保各层级职责、权力、资源、能力相匹配，从而避免出现罚而不管或者说“管不了”的现象。

　　安全生产监管对象千差万别，基层执法人员往往身兼多项重任，不一定具备每一个行业领域所需的监管能力。所以，应合理划分省、市、县、乡（镇）的监管责任范围，明确各类型企业的监管层级，尤其是重大危险源、高风险企业、大中型企业的监管层级，避免职责交叉和重复执法，把有限的监管力量和专家资源按需分配，让执法人员有效履行法定监管职责，提高执法效率。

　　“行政许可和监督检查权”与“行政处罚和行政强制权”相对分离的做法，在一定程度上可以规范执法行为，督促企业落实隐患整改闭环。笔者发现，县级应急管理部门大都设置了安全监管职能科室与执法队。但由于人员数量有限，在日常监管中职能科室与执法队可能出现各自开展监督检查、行政处罚等工作的现象；部分地区设置了综合执法部门，但由于线索移交、案件办理等程序未有效规范，应急管理部门又可能面临无权处罚的尴尬境地。因此，由负有安全监管职责的部门行使行政许可和监督检查权，由相对独立的执法队伍行使行政处罚和行政强制权，建立完善两类主体之间案件移交与信息反馈等协同工作机制，形成监管部门与执法队伍之间相互制约又相互平衡的监督关系十分必要。

　　影响对企业安全生产违法行为处罚的因素很多。因此，发现违法线索、案件移交、立案、法制审核、自由裁量、处罚决定等环节，应录入系统进行流程化管理，让执法过程、行政处罚行为、行政强制行为在阳光下运行，确保每一起案件都能按照流程实现闭环管理。

　　同时，追求经济效益是企业的根本目的，有关部门应依据监督检查与行政处罚情况完善企业诚信体系建设，确保行政执法结果对企业经济效益产生实质性影响，真正发挥市场“无形之手”的作用，引导企业真正向“我要安全”转变。

　　以“互联网+”优化执法各环节 

　　■葛亮

　　当下互联网已融进社会生产生活的方方面面，也给安全生产执法监管提供了更加便捷有效的渠道。笔者认为，运用“互联网＋”的模式，可以推动执法闭环管理落实落到位。具体来说，可以借用“互联网＋”技术在执法培训、执法宣传和执法预警等环节进行优化。

　　“互联网+执法培训”，夯实执法闭环管理的基础。日趋完备的执法网络，为执法人员提供了随时学、随处学的便利。要强化执法队伍法治思维，可以组织执法人员利用法治教育网等平台学习《安全生产法》《行政处罚法》等法律法规。针对部分地区执法资源匮乏、力量薄弱的现实，可以采取在线培训、线上执法实务观摩等方法加大执法培训力度，使执法培训的方式更加灵活多样、受教育者的范围更加广泛，不断提高执法队伍依法行政、闭环执法的总体水平。

　　“互联网+执法宣传”，拓宽执法闭环的管理渠道。用好互联网传播，可以加强执法宣传，树立公平公正执法权威。笔者认为，在开展“双随机一公开”执法时，可通过做好各链条的宣传，来增强执法的影响力。主动、及时公开执法信息，发挥社会监督作用，逐步推进执法闭环管理制度化、规范化、程序化。同时，可以强化对执法现场的宣传，通过“执法直播”“线上点评”等方式，吸纳更多的执法人员、法律专业力量和社会监督力量参与到安全生产公共管理和执法服务之中，实现政府治理、社会调节、生产经营单位良性互动，构建共建共享的闭环执法格局。

　　“互联网+执法预警”，积极规避执法风险。通过不断完善执法信息化平台建设，提高执法信息利用水平，可以有效避免执法过程中出现违规违纪行为。依托信息化技术，在分拨处置流程中，设定各阶段工作时间的限制，达到预定上限后，系统自动预警，督促办理部门及上级管理单位及时处置，推动执法及时、高效，规避以罚代管、逾期不立案、立案不处理、办案程序不规范、结案处理拖沓等现象，提高执法闭环管理效能。